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FSB：金融稳定委员会

对“全球稳定币”安排的监管，监督和督导

最终报告和高级别建议

FSB目录

摘要... 2

引言... 5

1. 全球稳定币的特征... 7

1.1. 稳定机制... 7

1.2. 多种功能和活动的结合... 8

1.3. 跨多个司法管辖区的潜在影响和采用... 11

2. 全球稳定币引发的风险和脆弱性... 12

2.1. GSC对金融稳定的潜在风险... 12

2.2. GSC安排的职能和活动所产生的漏洞... 13

3. 现有的监管、监督、监督方法和挑战... 16

3.1. FSB盘点的结果... 16

3.2. 适用于GSC安排的国际标准... 18

4. 跨境监管和监督... 22

4.1. 跨国挑战... 22

4.2. 跨境合作与协调问题... 22

4.3. 现有标准在合作、协调和信息共享方面的作用... 24

5. 有效监管，监督和督导GSC的高级别建议... 25

5.1. 目标... 25

5.2. 范围... 26

5.3. 跟进和审查... 27

5.4. 高层次建议... 28

附件2：按GSC的活动划分的漏洞，监管工具和国际标准的示例安排... 35

附件3：盘点回复摘要... 44

摘要

所谓的“稳定币”是一类特定的加密资产，具有提高金融服务效率的潜力，但也可能对金融稳定性产生影响，特别是大规模采用的话。尽管目前此类金融稳定风险受到安排规模较小的限制，但将来可能会改变。稳定币是通过将稳定币的价值与一种或多种其他资产（例如主权货币）联系在一起的一种尝试，以解决“传统”加密资产的高波动性。它们有可能提高付款效率（包括跨境付款），并促进金融包容性。但是，被广泛采用并在多个司法管辖区具有潜在影响和使用的稳定币（所谓的“全球稳定币”或GSC）可能在一个或多个司法管辖区内或整个司法管辖区具有系统重要性，包括作为付款方式。

GSC的出现可能会挑战现有监管，监督和督导方法的全面性和有效性。与GSC相关的活动及其可能带来的风险可能跨越管辖范围内和跨边界的银行，支付和证券/投资监管体系。 GSC还会引起特定漏洞。例如，根据事实和情况，可能会出现特定的洗钱/恐怖主义融资风险； GSC安排的分散性质可能带来治理挑战；稳定机制和赎回安排可能构成市场，流动性和信贷风险；并且，用于记录交易以及访问，转移和交换硬币的基础设施和技术可能会带来运营和网络安全风险。因此，确保在辖区内和国际范围内进行适当的监管，监督和督导对于防止任何潜在的差距和避免监管套利非常重要。

G20于2019年6月授权FSB检查GSC提出的监管问题，并在考虑新兴市场和发展中经济体（EMDE）的观点的情况下就多边应对措施提供建议。 2020年2月，G20重申了在GSC投入运营之前评估并适当应对其风险的重要性，并支持FSB努力制定有关GSC的监管建议。 FSB对GSC提出的金融稳定风险进行了分析，并对代表FSB区域咨询小组（RCG）的FSB成员和非FBS成员之间对稳定币的监管，监督和督导方法进行了全面调查。 2020年4月[1]发布了一份报告，其中提出了应对GSC安排所带来的监管，监督和督导挑战的建议，以征询公众意见。FSB还与受监管的金融机构、金融科技公司、学术界和法律领域的代表举行了一系列虚拟外联会议。

这份最终报告考虑了公众咨询和外展活动的反馈。它提出了十项高级别建议，力求促进对GSC安排的协调，有效的监管，监督和督导，以应对GSC在国内和国际上造成的金融稳定性风险，同时支持正能量的创新并为司法管辖区提供足够的灵活性。 这些建议要求进行与风险相称的监管，监督和督导，并强调当局之间灵活，高效，包容和跨部门的合作，协调和信息共享安排的价值，并考虑进化的本质GSC安排和它们可能造成的风险。

这些建议是针对司法管辖区当局的，重点放在主要用于零售用途的私人发行的GSC上。尽管这些建议针对的是全球稳定币，但它们也可以用于其他稳定币，包括仅在某些国家或地区可能对金融稳定构成风险的稳定币，此外，由于具有可比性的国际影响力、规模和用途，其他加密资产可能会带来类似GSCs带来的风险。
该报告主要旨在解决财务稳定方面的风险，因此未涵盖AML / CFT，数据隐私，网络安全消费者以及投资者保护和竞争等重要问题，如果解决不当，可能会对财务稳定产生影响。因此，它强调解决这些问题的重要性，并将其作为全面有效的监督，监管和督导框架的一部分。 这些建议是对国际部门标准和原则的任何潜在更新的补充，并旨在为之提供参考。不论GSC安排执行与这些标准所涵盖的现有受监管活动具有相同的经济功能或带来相同的风险，当局都应依靠行业标准和原则。这些建议承认标准制定机构在审查中的重要作用，并在适当情况下调整其标准，以考虑到GSC的新颖性，以进一步促进国际合作并减少套利或监管缺陷的风险。该报告为监管机构提供了相关国际标准的指南，以及解决由GSC活动引起的漏洞的潜在工具。

预计GSC安排将遵守所有适用的监管标准，并在开始运营之前应对财务稳定的风险，并在必要时适应新的监管要求。主管部门同意有必要在“相同业务，相同风险，相同规则”原则下应用监督和督导功能。在某些辖区，某些GSC功能可能不适合现有的监管框架，因此可能需要澄清，调整或制定新的法规。

GSC安排的某些功能的执行可能会对跨境产生重要影响。因此，对于当局而言，采取整体方法进行监管，监督和督导，并进行紧密的国际合作和信息共享，是非常重要的。有关当局应在必要时阐明监管权力，并解决其国内框架中的潜在空白，以充分应对GSC构成的风险。这将有助于在各个司法管辖区实现共同的监管结果，并减少跨部门和跨境监管套利的机会，并使整个GSC安排得到适当的监管。

为GSC安排建立有效的监管，监督和督导方法，将支持实施路线图的主要组成部分，以增强G20[2]委托的跨境支付。

为了跟上GSC安排和市场发展的变化步伐，FSB将与相关SSB密切合作，定期审查其建议，以发现任何潜在的差距，并在需要时进行更新以确保它们仍然是相关的并继续促进跨辖区的GSC安排的有效监管，监督和督导。

表3显示了路线图中列出的这项工作的指示性时间表。[3]

引言

所谓的“稳定币”是一种加密资产，或者更广泛地说是数字资产[4]。稳定币可用于不同目的。某些稳定币项目已明确表示希望促进付款，尤其是跨境零售付款，这些付款方式仍然相对缓慢且昂贵。 稳定币，尤其是与法定货币或一篮子货币挂钩的稳定币，可能会成为一种广泛使用的价值存储方式。稳定币的使用会随着时间而发展，特别是使得最初打算用作支付手段的稳定币也可以越来越多地充当价值存储。

尽管所谓的“全球稳定币”[5]有潜力为开发新的全球支付安排做出贡献，但它们可能给监管，监督，督导和执法当局带来许多挑战。这是因为此类工具可能会给金融体系带来系统性风险，并对实体经济造成重大风险，包括通过替代本国货币等。风险可能与（i）财务稳定方面的挑战有关；（ii）保护消费者和投资者；（iii）数据隐私和保护；（iv）财务诚信，包括遵守反洗钱和打击恐怖主义融资和扩散的规则（AML / CFT）；（v）逃税； （vi）公平竞争和反托拉斯政策；（vii）市场诚信；（viii）健全和有效的治理；（ix）网络安全和其他操作风险；（x）金融市场基础设施（FMI）（例如付款系统）的安全性，效率和完整性；（xi）解决和恢复注意事项。[6]

当前没有现有的可操作稳定币或其他加密资产看起来可能达到构成金融稳定风险的规模。 但是，如果将现有稳定币或处于开发或测试阶段的稳定币提供给大量现有客户群并由其使用，则可能会迅速扩展，尽管推动这种潜在大规模采用的因素和条件可能还需要进一步分析。

在此背景下，二十国集团（G20）于2019年6月授权FSB审查“全球稳定币”安排（GSC）提出的监管问题，并考虑发展中国家与新兴市场的观点，酌情就多边应对措施提供建议。2020年2月，G20重申了在GSC安排开始运营之前评估与适当解决其风险的重要性，并支持FSB努力针对这些安排制定监管建议。 2020年4月，FSB发布了一份报告，提出了一系列建议性的高级别建议，以征询公众意见。[7]该报告借鉴了FSB内部对潜在金融稳定风险的分析，以及对稳定币监管，监管和督导方法的全面调查，其中包括在FSB区域协商小组（RCG）中代表的FSB成员和非FSB成员。在接下来的几个月中，FSB还与受监管的金融机构，金融技术公司，法律专家和学术界的代表举行了一系列虚拟拓展会议。该最终报告考虑了公众问询与扩展活动的反馈。

根据20国集团（G20）的授权，本报告：

1. 介绍GSC以及它们与其他加密资产和其他稳定币有何不同（第1节）；

2. 确定GSC引发的潜在风险（第2节）；

3. 考虑针对GSC的现有监管，监督和督导方法，并确定监管者，监督者和督导者应解决的问题（第3节）；

4. 考虑跨境背景下出现的具体挑战，包括跨境合作与协调的价值（第4节）； 和

5. 提出了针对GSC的监管和监督回应的高级别建议，包括有益的多边行动（第5节）。

本报告的重点是第1节中定义的与主要用于零售目的的私人发行GSC有关的监管，监督和督导问题，但它可能与其他类型的稳定币有关，包括用于批发市场目的以及那些仅在某些国家或地区才可能对金融稳定构成风险的稳定币。该报告也可能与其他加密资产有关，这些资产可能会因国际影响力，规模和用途可比而造成与GSC引发的风险类似的风险。

根据FSB的授权，本报告未解决以下与GSCs相关的问题：消费者和投资者保护，网络安全，数据隐私，竞争，市场诚信税以及反洗钱/反恐融资（AML / CFT）。但是，除了金融稳定风险外，针对GSC安排的全面监管框架还需要有效应对AML / CFT，数据隐私，消费者和投资者保护，竞争和市场诚信。广义的货币政策，货币主权和货币替代问题，数字货币和支付服务的公共与私人供给问题以及与中央银行数字货币有关的问题也在本报告范围之外。二十国集团（G20）要求国际货币基金组织考虑宏观经济影响，包括国际货币基金组织成员国的货币主权问题，同时考虑到国家特点，并要求金融行动特别工作组（FATF）审议反洗钱/反恐融资的问题。

金融稳定委员会（FSB）与国际货币基金组织（IMF），世界银行，金融行动特别工作组（FATF），巴塞尔银行监督委员会（BCBS），支付和市场基础设施委员会（CPMI），国际证券委员会组织（IOSCO）以及其他SSB和国际组织密切合作，以确保正在进行的工作得到协调和相互支持。 GSC安排有效的监管，监督和督导方法将支持正在进行的工作，以加强跨境支付。FSB已与相关国际组织和SSB协作，制定了20国集团要求的路线图，以加强跨境支付。[8]当局正在探索新型支付基础设施的潜在作用，并且作为其一部分，同意GSC内部适当的风险管理以及健全的法律基础，作为在多个司法管辖区使用稳定币的基础，并且是一个重要的组成部分。

1. 全球稳定币的特征

术语稳定币通常是指旨在相对于特定资产或资产池或一篮子资产保持稳定价值的加密资产。 反过来，这些资产的价值通常决定或影响稳定币的市场价值。 稳定币还可以采用算法或其他方式来稳定或影响其市场价值，例如，根据需求的变化自动调节其供应。

目前尚无公认的稳定币定义。 稳定币一词不代表明确的法律或法规分类。重要的是，在本报告中使用“稳定币”一词无意于肯定或暗示其价值一定是稳定的。[9]在此使用该词，而是因为它是市场参与者和当局普遍采用的。

全球属性是指一种稳定币，具有跨多个司法管辖区的潜在影响力和采用率，并且有可能实现大量交易，从而造成金融稳定风险，而不是特定的法律或监管概念。

本节描述了可以将GSC与其他加密资产和其他稳定币区分开的三个特征，以及这种区别的潜在重要性。 前两个（稳定机制的存在以及多种功能和活动的特定组合）将稳定币与其他加密资产区分开来。 第三，跨多个司法管辖区的潜在影响力和采用，将GSC与其他稳定币区分开来。

1.1. 稳定机制

稳定币的安排试图通过使用某种稳定机制来稳定稳定币的价值。 稳定币可以根据稳定机制的不同类型进行分类。[10]稳定币设计目前反映了两种广泛的机制：资产关联机制和算法机制，其中一些方法是两者的混合：

l 资产关联稳定币旨在将有问题的稳定币与实物或金融资产（包括加密资产）关联，以相对于其参考资产保持稳定的价值。它们可以进一步区分为基于货币，基于金融工具，基于商品和基于加密资产的稳定币。相对于参考资产而言，维持稳定币价值的机制可能会有所不同，包括使用创造和赎回结构，套利以及获得基础储备资产的直接权利。根据结构的不同，稳定币持有人可能拥有也可能没有针对发行人的赎回权或对储备资产的直接索偿权。在赎回请求的情况下，储备资产可能可以或可能无法使用，并且可能会或可能不会受益于消费者和投资者的保护安排或其他担保计划。此外，如果稳定币仅与另一种资产挂钩，则可能没有任何储备资产。[11]

l 基于算法的稳定币试图通过协议来维持稳定值，该协议响应需求的变化而增加或减少稳定币的供应。尽管增加或减少的数量可能是基于算法的，但是实际的发出或销毁可能不是自动的。

1.2. 多种功能和活动的结合

为了用作支付和/或储值手段，稳定币安排通常提供三个核心功能：[12]

（i）发行，赎回和稳定币的价值；

（ii）币的转移；

（iii）与币用户互动以存储和交换币。

考虑到这些功能，稳定币可能会与支付系统或金融服务或产品共享功能相似之处，例如存款负债或证券（包括集体投资计划），并因此也面临相同的风险。 但是，根据稳定币安排的设计，它们也可能带来新的风险。

这些功能中的每一个都涉及许多组成活动。 例如，币的价值的发行、赎回和稳定通常涉及创建和销毁币，以及管理相应的储备资产并为这些资产提供托管/信托服务。币的转移通常需要合适的基础设施和用于验证交易机制的操作。与用户的交互通常通过充当“钱包”的设备或应用程序进行，这些设备或应用程序存储提供对稳定币访问权限的私钥，以及使币能够与法定货币或其他加密资产交换的应用程序。考虑到所执行活动的范围，稳定币安排通常应理解为由一个或多个实体提供的不同且相互关联的功能和活动组成的安排。

在稳定币安排中，采用的操作模型可能会有很大差异（示例请参阅附件1）。 核心系统可以是一本记录币所有权和其中的零钱的记录簿。可以将其构建为以分散方式运行的共享分类帐，例如通过使用分布式分类帐技术（DLT），并允许无需受信任的第三方处理交易。

根据设计和操作模型，一个或多个实体可以执行活动，或设计协议或设计代码来执行这些活动。 而且，正在出现其他变体和执行活动的方式。 特别是，诸如DLT发展之类的技术创新可以使分散过程的使用增加。 表1以程式化的方式总结了稳定币安排的核心功能如何与活动和运营设计元素相关联。

1.3. 跨多个司法管辖区的潜在影响和采用

与许多利用互联网的金融服务一样，稳定币安排所基于的技术基础设施不受地域限制。如果稳定币安排将此类基础设施与可能吸引多个司法管辖区的广泛用户的功能相结合，则其用户基础可能会迅速增长，即可能成为GSC。

GSC与其他稳定币的区别在于，跨多个司法管辖区的稳定币的潜在覆盖面和采用率以及实现大量交易的潜力。确定GSC安排的框架可以寻求衡量该安排在全球的系统重要性。确定稳定币是否为GSC时要考虑的标准需要考虑到稳定币在多个司法管辖区作为付款或价值存储手段的潜在用途的程度。稳定币成为GSC的可能性还取决于一系列因素，包括竞争动态，这反过来将反映网络效应，数据访问，GSC安排的开放性或与其他数字服务或平台的集成。

附件5列出了当局可以使用的因素，以确定稳定币是否有潜力扩大范围或跨多个司法管辖区采用，并有潜力实现大量数量。

单独的司法管辖区可能无法全面监控稳定币的采用情况和风险的重要性。例如，一个稳定币可能不会在任何一个司法管辖区造成系统风险，但如果它在多个司法管辖区存在，因此与全球金融系统有联系，可能会在全球造成这种风险。因此，在稳定币安排职能和活动发生的司法管辖区，相关当局在监测跨境稳定币使用时密切协调和合作是很重要的。

2. 全球稳定币引发的风险和脆弱性

现有的稳定币带来的金融稳定性风险有限。这主要是由于这些安排的规模相对较小，目前的使用案例有限，主要围绕促进其他加密资产的交易。但是，使用稳定币作为付款方式可能会在多个辖区大规模的增值。此外，稳定币安排中的不同活动特别是与管理储备资产有关的资产，可能会大大增加与现有的金融系统的联系。这种事态发展可能会改变目前的评估。

本节介绍GSC可能会对金融稳定性产生不利影响的渠道并讨论了在GSC安排中如何执行特定活动，可能会影响这些渠道。将特定活动风险与金融稳定结果联系起来，为考虑GSC安排的哪些职能和活动可能值得监管机构、监管者和监督机构特别关注提供了基础。

2.1. GSC对金融稳定的潜在风险

GSC可能通过某些关键渠道造成金融稳定风险。

如果GSC被广泛地用作一种常见的价值储存手段，那么即使它的价值有轻微的变化，也可能导致用户财富的显著波动。这种财富效应可能大到足以影响支出决策和经济活动。财富效应在新兴市场和发展中国家（EMDE）可能特别显著，在这些国家，GSC成为主流价值储存方式的可能性可能高于发达国家(AE)。

如果广泛用于支付，GSC安排中的任何操作中断可能会对经济活动和金融系统功能产生重大影响。如果用户依赖稳定币进行定期支付，重大的运营中断可能会迅速影响真正的经济活动，例如通过阻止汇款和其他支付。GSC大量资金的流入或流出，将考验配套基础设施处理高交易量的能力，以及更广泛金融体系的融资状况。

金融机构的风险敞口可能在规模和性质上增加——特别是如果金融机构在GSC安排中扮演多重角色(例如转售者、钱包提供者、管理人员或储备资产的托管人/受托人)。这可能会给这些机构带来市场、信贷和操作风险，最终可能会产生系统性影响。

大规模使用GSCs可能会增强信心。信任效应的敏感性也可以反映出使用通用销售权作为价值储存手段和/或支付手段的程度。此外，与金融机构更密切的联系也可能使GSC降低信心，例如当作为GSC安排的转售者/做市商的金融机构面临财务困境时。反过来也可能是正确的——GSC的潜在失败可能会使参与GSC安排的金融机构的信心降低。

这些渠道也可能相互作用。例如，支付中断可能导致信心进一步下降，这反过来又可能导致进一步赎回和GSC价值的下降，加剧财富效应。这些渠道的重要性及其对金融稳定的影响取决于GSC的使用范围和用途，以及与金融体系的联系是否增加。例如，如果GSC是作为一种广泛使用的支付手段而不是作为一种价值储存手段而被采用，它对金融稳定的潜在影响可能会更小。但是，如果GSC也被一些用户采用作为重要的价值储存手段，其他渠道---包括与信心效应、与金融机构的相互联系和宏观经济稳定有关的渠道---可能会更加突出。

特别是，如果随着时间的推移，一些经济体(如新兴市场和发展中国家)和企业的大部分财富以GSCs而不是当地货币持有，宏观金融风险可能会出现。在压力时期，一些国家可能会将GSCs视为一种比现有法定货币更安全的价值储存手段，从而加剧破坏稳定的资本流动。不稳定的资本流动可能对汇率和国内的银行融资和中介产生不稳定的影响。

2.2. GSC安排的职能和活动所产生的漏洞

虽然上面讨论的个别渠道的重要性取决于GSC的用途和使用的广泛程度，但GSC本身对冲击的脆弱性取决于GSC安排的功能和活动是如何设计和执行的。FSB进行了一项场景分析，确定了三种主要的漏洞类型。这个场景分析的重点是资产关联的GSCs，有储备资产，并且用户有能力赎回GSCs:

市场、流动性和信用风险

第一类脆弱性与GSC安排中的传统金融风险有关——市场、流动性和信用风险。在这方面，至为重要的是选择和管理总务委员会储备资产，特别是在多大程度上可以按现行市场价格或接近市价清算。否则，大规模的GSC赎回可能导致储备资产的“贱卖”，这可能会降低GSC相对于没有二级担保的储备资产的“稳定”价值。这种价值的损失可能削弱用户对GSC安排作为一种支付机制的弹性、金融机构和此类资产投资的市场的信心。大规模赎回GSCs可能导致大规模出售其他资产，并将压力传递到更广泛的金融市场。此外，在不大规模赎回GSCs的情况下，储备资产的构成发生重大变化，可能会对更广泛的金融体系产生溢出效应。GSC安排能否以市价(或接近市价)大量出售储备资产，取决于GSC储备资产的存续期、质量、流动性和集中程度。这些储备资产的性质、充分性和流动性方面的透明度也可能影响对GSC的信心。GSC安排的其他设计特征可能会增加金融稳定风险。例如，转售商/做市商撤回流动性供应，可能会导致GSC的流动性大幅减少，价格出现错位，从而削弱用户信心，促使进一步的赎回。此外，对于没有完全由储备资产支持的GSCs，用户信心的丧失可能更为明显。

操作风险(包括网络风险)和数据丢失风险

第二种类型的漏洞涉及GSC安排基础设施的治理、运营和设计方面的潜在脆弱性，包括其分类帐和验证用户所有权和货币转移的方式。例如，由于保管人的操作事故，或由于设计缺陷、网络事故或验证器节点故障而导致的账本受损，该漏洞就会具体化。缺乏验证网络能力——以及随后的处理延迟——大量交易可能会加剧用户的信心丧失，并引发进一步的赎回请求。如果GSC的安排中断，提供给用户的权利和保护含糊不清，可能会扩大信任效果。特别是，如果用户没有赎回权或对标的资产的直接要求权，信心可能会受到损害。脆弱性的程度将受到GSC安排的治理和控制的有效性的影响。GSC安排的治理主体的角色和责任的明确——包括关于建立GSC价值和基础设施运作的规则的设置和执行——可能会影响用户的信心。

由GSC安排内的应用程序和组件产生的漏洞

第三个漏洞与用户用来存储私钥和交换货币的应用程序和组件有关。例如，钱包或交易所发生操作事故时，这些漏洞就会显现出来。受影响用户的范围可能取决于相关供应商的市场份额，以及它为不同权限的用户提供服务的程度。

GSC对冲击的脆弱性程度也取决于钱包和交易所的运营弹性安排，包括确保对用户服务的连续性的替代和回退安排，以及货币二级市场的持续流动性。

表2以一种程式化的方式总结了上述类型的漏洞、它们的主要决定因素，以及在这方面特别相关的GSC安排的功能和活动。

GSC安排的弹性取决于一系列不同活动和过程的适当运作。GSC安排中各种职能和活动之间的相互联系存在弱点，这可能增加弱点。例如，用于货币转账的验证过程中的设计失败可能会削弱人们对支付机制的信心，也会削弱GSC作为一种价值储存手段的表现，并最终削弱GSC作为一个整体的安排。此外，给定GSC安排的一些功能可能会与其他现有GSC或加密资产共享(例如用于转账或与用户交互的基础设施)，从而导致漏洞，可能引发对其他GSC或加密资产的溢出效应。

3. 现有的监管、监督、监督方法和挑战

3.1. FSB盘点的结果

为了评估现有的监管、监督和监督方法，FSB调查了FSB和RCG成员的辖区。调查包括有关稳定币监管分类、稳定币安排和活动的当前方法的问题，以及潜在的监管缺口。调查结果的摘要见附件3。

现有监管、监督和监督方法下的覆盖范围

调查结果强调，大多数司法管辖区目前没有专门针对加密资产或稳定币的监管制度。研究结果还表明，在大多数司法管辖区，现有的监管、监督和监督方法，虽然不特定于加密资产或稳定币，但适用于部分，并解决与之有关的一些风险与稳定币或稳定币安排的实体的一部分。最常见的方法是识别稳定币安排执行的活动和参与者，并根据“相同的业务，相同的风险，相同的规则”原则，将相关的现有法规应用于该活动或实体。

数个权威机构报告显示，他们计划澄清现有机制如何应用于稳定币及其提供者，可能需要对其法规进行一些调整，而另一些则表示其当前框架适用于稳定币安排。一些司法管辖区已经提供了有关如何将现有法规应用于加密资产和/或稳定币的方法。该指南通常旨在帮助稳定币提供商了解适用法规要求以及如何确保合规性。其他正在开发中新的法律或法规来应对包括稳定币在内的加密资产带来的风险。一些司法管辖区选择向公众发布警告，强调这些警告的风险投资和/或其中某些活动未获得许可或监管。在某些情况下，司法管辖区已选择禁止加密资产（包括稳定币）。

GSC安排中的功能和活动通常，至少部分地，被发达国家中的多个相关法规所覆盖，而有些则不被新兴市场和发展中国家中的任何法规所覆盖。一般而言，最常涉及的功能和活动包括发行和赎回稳定币；管理储备资产；为以下人员提供托管/信托服务稳定币储备资产；交换和交易稳定币（包括转售给零售用户）并存储用于访问稳定币（钱包）的私钥。调查表明司法管辖区不太可能监管稳定币安排的治理，稳定币安排基础设施的运营以及交易验证。

稳定币活动的监管覆盖类型各不相同。例如，在许多司法管辖区AML / CFT法规通常适用于稳定币活动。在一些地区，其他地区金融监管的类型，例如市场诚信，投资者和消费者保护法规，也适用于稳定币的活动，例如发行，交换和交易稳定币。参见附件2中关于稳定币活动和监管机构，解决此类漏洞的相关国际标准和潜在工具。

潜在的监管分类

目前，在稳定币的性质、功能、结构和权利方面，跨司法管辖区还没有统一的监管分类。在不同的司法管辖区，一个稳定币可能属于一个或多个监管分类，这取决于稳定币的设计以及它如何提供和销售。在发达国家的辖区，稳定币最常被归类为电子货币和集体投资计划(CIS)，其次是存款、CIS以外的证券和衍生品。对新兴市场和发展中国家来说，最常见的分类是货币和支付工具。

大多数受访者指出，稳定币或稳定币安排的活动可能是归类为多个监管类别，并且该类别可能会更改为稳定币的性质和用途不断发展。通常采用哪种现行监管制度取决于稳定币或实体的特定设计特征和特性，是稳定币安排的一部分。现行监管制度的适用范围进行个案评估。例如，“稳定币”是否符合电子货币的条件取决于稳定币持有人对稳定币发行人或其债权人的主张的性质资产。确实提出要求的稳定币也可能属于集体的定义投资计划或存款。随着时间的推移，稳定币特征的变化或稳定币安排的活动可能导致适用的监管和监督制度的变化。

现有方法中的潜在差距

FSB的盘点并未揭示所有人都普遍存在的监管或监督空白司法管辖区。几个主管部门指出，其现有框架提供了适当的关于稳定币安排的内容，并且他们没有发现监管方面的任何漏洞，监督和监督制度。一些当局确定了现有制度中应予以解决的潜在差距。差距的来源之一可能是意料之外的捆绑现有法规（尤其是旨在由行业应用的法规）的属性没有完全捕获。例如，某些司法管辖区的法律框架可能不允许使用稳定币属于多个监管类别，因此某些活动可能无法在当前（例如，如果GSC完全受某司法管辖区的证券监管，与硬币转移有关的费用可能不包括在内。差距的另一个来源可能是以稳定币的形式分拆活动。结果，一些活动GSC安排中的条款可能不在传统的监管范围之内。

根据调查结果，国内一级现有框架的潜在差距可能包括:

i) 修订后的FATF标准对虚拟资产的实施可能不完整或不存在，且未将修订后的FATF标准下的GSC安排的所有活动包括在内(例如，可能无法处理稳定币的点对点转移);

ii) 如果稳定币的法律分类不属于现有的监管框架(例如电子货币或证券)，则无法有效地监督和监督GSC安排;

iii) GSC职能和活动的监管覆盖不完整在经济上类似于现有法规, 属于现有规定的职权范围, 但由于其特殊的设计, 不是在周边现有的监管(如交换和交易,钱包服务用于存储密钥, 未托管的钱包) 具有未解决或未完全解决的一系列风险(如市场诚信、消费者或投资者保护、网络安全、数据隐私);

iv) 适用于特定机构的监管框架内的风险缓解工具不足活动（例如，发行稳定币或管理储备资产，解决网络安全问题的不完整措施以及用于操作基础架构的基础技术的操作风险，验证交易或将密钥存储在钱包中，用户缺乏保障持有未托管的钱包；对消费者或投资者缺乏法律上的确定性保护保障，资金追回和法律补救措施）；

v) 缺乏适当的竞争政策来赋予消费者权利和保障和企业加入GSC协议（例如，通过要求互操作性协议），并促进市场参与者之间的适当竞争。

3.2. 适用于GSC安排的国际标准

有几种国际财务标准可能适用于企业的活动。稳定币安排，包括审慎监管标准以及AML / CFT根据稳定币安排和监管制度的具体设计监管每个司法管辖区。标准制定机构– BCBS，FATF，CPMI和IOSCO –是开展工作，用于审查现有国际标准是否以及如何适用于稳定币安排。

巴塞尔银行监管委员会（BCBS）

在GSC中，银行可能会受到一系列直接和间接的风险敞口安排，包括作为发行人，投资者，贷方，保管人/钱包提供者和市场稳定币的制造商。此类敞口原则上应受到审慎资本的约束和流动性要求。

但是，当前的巴塞尔框架并未规定对于银行暴露于大型加密资产或使用稳定工具的加密资产中的审慎处理。BCBS正在考虑采用全球审慎标准和其他方法。BCBS发布了一份讨论文件，概述了一组一般原则和注意事项指导对银行的加密资产敞口进行审慎处理的设计，包括高风险加密资产风险敞口的潜在资本和流动性要求的说明性示例[14]。基于对讨论文件的反馈，BCBS目前正在采用一种广泛而全面的方法来继续进行加密资产的审慎处理，并将就任何具体措施进行咨询。

参与GSC安排的银行可能会受到网络欺诈和其他操作风险以及法律，第三方和实施风险。 BCBS的“良好的风险管理准则”应通过调用一个强大的控制环境，适当的内部控制以及业务弹性和连续性计划[15]来帮助解决这些问题。

此外，正如2019年3月BCBS关于加密资产的声明所述，第一步在分析加密资产对银行机构的影响时，是要评估从事这种活动的银行机构的许可情况[16]。

金融行动特别小组(FATF)

2019年6月，FATF作为AML / CFT的全球标准制定者，就适用于虚拟资产活动和虚拟资产服务提供商（VASP）提出了一些建议[17][18]，要求各国评估和减轻这笔资金与虚拟资产活动和VASP相关的洗钱和恐怖分子融资风险；执照或注册此类提供商；对他们进行监督或监视；并要求他们按照FATF的建议实施所有AML / CFT预防措施，就像其他金融机构，包括客户尽职调查，记录保存，可疑交易报告，并筛选所有交易是否符合制裁规定。

在2019年10月，FATF声明全球“稳定币”及其服务提供商将作为虚拟资产和VASP或传统形式服从FATF标准金融资产及其服务提供商，并且稳定币“永远都不会允许反洗钱的行为”[19]。因此，FATF已经明确表示, 国家应该有效地实现FATF标准作为虚拟资产，包括稳定币和VASPs在国内监管和监督体制的一部分。

2020年7月，FATF进一步扩大在向20国集团提交的关于稳定币的发现，所谓的稳定币[20]与某些虚拟资产具有许多相似的地方，洗钱/恐怖融资（ML / TF）风险匿名性，全球影响力和非法资金分层。取决于他们在设计上，可能允许通过非托管钱包进行匿名对等交易。这些功能存在ML / TF漏洞，如果大量采用，则漏洞会加剧。在审查当前和潜在项目时，所谓的稳定币似乎比许多虚拟资产（如果实际上确实保持价值稳定）更适合实现大规模采用，并在寻求将它们整合为大众的大公司的赞助下电信平台中更容易使用。

根据其先前的声明，FATF发现修订后的标准显然适用于所谓的稳定币。根据修订后的FATF标准，所谓的稳定币将根据其性质被视为虚拟资产或传统金融资产。任何所谓的稳定币安排中涉及的一系列实体将具有修订后的FATF标准下的AML / CFT义务。哪些实体将拥有AML / CFT义务将取决于所谓的稳定币的设计，特别是在多大程度上所谓稳定币的功能是集中的还是分散的，以及实体承担什么活动。

支付与市场基础设施委员会（CPMI）和国际证券委员会组织（IOSCO）

CPMI和IOSCO初步分析了金融市场基础设施的应用原则(PFMI) 稳定币安排和它们的活动。PFMI包括适用于具有系统重要性的FMI的24个高级原则。原则包括有充分的法律依据，清晰的治理以促进安全和更广泛的金融体系的效率和支持稳定性，风险管理以及运营弹性。 PFMI Responsibility E提供了中央银行，市场监管机构和其他机构之间的合作框架，以促进安全和具有系统重要性的FMI的效率。

在此初步分析中, CPMI-IOSCO证实PFMI适用于具有系统重要性的稳定币安排，执行具有系统重要性的支付系统功能[21]，或其他具有系统重要性的金融市场基础设施(FMI)函数。在进行初步分析之后，CPMI-IOSCO打算确定哪些因素当局可以考虑评估稳定币安排是否具有系统重要性。在某种程度上具有系统重要性的稳定币安排执行其他PFMI未涵盖的功能，除了PFMI，则应遵守这些功能的相关标准。

CPMI-IOSCO在初步分析中认为，尽管具有系统重要性的稳定币安排，特别是对于部分或高度稳定的安排分散，以符合PFMI的标准，具有系统重要性的稳定币安排需要适应他们。在这方面，CPMI-IOSCO打算进一步确定具有系统重要性的稳定币安排的主要问题，以符合PFMI。 CPMI和IOSCO正在考虑对以下内容进行一些澄清或解释：帮助说明系统上重要的稳定币安排如何符合PFMI，但是这种澄清或解释不会改变适用于系统重要性的稳定币安排的基本原则。 CPMI和IOSCO也打算进行分析稳定币安排是否会带来其他风险，而该风险未得到适当解决PFMI。 CPMI和IOSCO正在根据初步分析开展进一步的工作在就每个PFMI原则的适用性做出明确声明之前可以进行稳定币安排。

国际证券委员会组织（IOSCO）

国际证监会组织正在审查国际证监会组织标准和原则对GSC倡议的适用性，以及于2020年3月23日发布了一份报告[22]。该报告评估了全球关于证券市场监管机构的稳定币建议。结论是，GSC可以，根据其结构，呈现受监管证券或其他证券的典型特征受监管的金融工具或服务。然后，它对用于国内和跨境支付的假设稳定币。假设的稳定币使用储备基金和中介机构来尝试实现相对于稳定价格一篮子低波动性货币。

报告的结论是，若干原则和标准可以适用于假设稳定币发行。其中包括（i）IOSCO的货币市场政策建议资金（2012）； （ii）加密资产交易的问题，风险和监管注意事项平台（2020）； （iii）监管交易所买卖基金的原则（2013年）；和（iv）国际证监会组织的市场细分工作，包括跨境监管工作组报告（2015年）和跨境监管跟进小组的工作潜在的监管套利以及IOSCO在网络弹性和客户资产方面的工作。除了假设以外，这些发现可能同样适用于安排稳定币发行，但要根据个别提案的事实和情况评估在眼前。该报告还列出了与证券相关的更广泛问题的考虑市场监管者，其中包含CPMI-IOSCO对该法规适用性的初步分析。该报告调查结果以及CPMI-IOSCO的详细摘要分析都在附件4中列出。

未来国际证监会组织在出版工作将扩大功能分析报告，看其他GSC结构产品和如何与周边证券市场监管, 以及补充与任何相关的附加信息的分析, 如果GSC提议进入市场。

附件2中的表格将稳定币安排的活动映射到相关的漏洞并突出显示适当的监管，监督和监督工具以及可能相关的国际标准。

4. 跨境监管和监督

4.1. 跨国挑战

GSC安排固有的跨境挑战。稳定币的难易程度安排以及在安排内提供各种功能和活动的实体可以跨境经营并重组或迁移其活动挑战了有效性管辖级别的监管，监督和执行。发行稳定币一个司法管辖区的用户可能可以轻松地在线访问另一个司法管辖区的用户。操作与稳定币中使用的技术和基础架构相关的网络安全风险安排可能会影响GSC安排在多个辖区的运作。因此，应将支撑运营和基础设施的治理安排作为稳定币安排开展活动的所有辖区中的监管机构的利益。

司法管辖区通常寻求将其规则和法规应用于其管辖范围内发生的活动管辖权，包括在从国外向本地用户提供稳定币的情况下。但是，由于以下原因可能难以有效地应用和执行司法管辖区的规则用户访问互联网上的服务，并且主管部门无法轻松地找到服务提供商服务。下列事实可能会使情况更加复杂：稳定币，因此采用了不同的监管和监督方法跨辖区。不同的司法管辖权方法可能引起监管套利和碎片化。

这些跨境挑战对于新兴市场和发展中国家可能尤其重要。使用稳定币，例如，作为付款和/或价值存储的一种手段，在新兴市场和发展中国家中可能会更加普遍由于采用当地货币，因此与拥有发达金融系统的发达国家相比。同时，稳定币安排的活动通常可以由位于新兴市场和发展中国家管辖范围之外。综上所述，新兴市场和发展中国家可能面临以下挑战：稳定币相对较高的系统相关性以及监管方面的限制安排。

4.2. 跨境合作与协调问题

解决跨境挑战需要有效的跨境合作，相关部门之间的协调和信息共享。建立有效合作安排需要了解特定的稳定币安排如何组织和运作，以及各个活动如何相互联系并产生传染渠道。当局还需要了解其适用范围各自的监管框架以及它们如何相互作用。然后，他们需要确定级别跨界合作的性质和性质，以避免任何监管上的缺陷或不足；以及确保有效的整体监督。跨境合作的水平和性质可能取决于：

l 使用和系统重要性——GSC的用途和用户所在位置;

l 治理——制定跨GSC安排的决策，制定并执行政策;

l 硬币的发行和赎回、储备管理——硬币的发行和赎回以及储备资产的管理;其货币或资产(例如政府债券)包括在储备资产内的司法管辖区;

l 转移机制——如何操作转移机制以及稳定币如何交换、交易和转售，例如，这些是由指定实体操作的集中流程还是由多个实体操作的分散流程; 数据及记录的位置(交易记录及其他数据是否集中或分散);

l 面向用户的元素——钱包和平台供应商在哪里，是否跨境运营，GSC安排的功能和活动运营商之间是否存在垂直整合。

挑战可能会出现在整体监督和监督稳定币安排的能力上，而不是以零碎的方式基于单个功能和活动。那里跨境监管有不同的方法：对于审慎监管金融机构，跨境合作以全面的原则为基础合并监督[23]。“国家监管机构”，即所在辖区的监督员金融机构的总部或母公司总部位于对相关机构小组进行综合监督。在这种情况下，有效合并监管要求房屋主管与主管进行合作子公司或分支机构所在的司法管辖区（“首席监督员”）。对于FMI，FMI的主管部门（“首席监督员”可以与“国家监管机构”相比）被指定为合作安排的协调员。大量相关确定授权机构并进行合作，并考虑其特点和FMI提供的跨境服务。

在这两种情况下，“国家监管机构”和“首席监督员”的目标都是对国内外金融集团或FMI的运作有足够的了解，整体上可以监视和评估小组或FMI面临的风险和脆弱性。主办监事对于集团或FMI的监督可能有不同的利益整体而言，取决于组或FMI在宿主中是否具有重大风险敞口管辖权及其对东道国管辖权是否构成系统性风险。

稳定币的安排可能不同于金融集团或FMI。不像金融组中，稳定币安排可能是进行不同活动的不相关实体的网络，通常来自各个司法管辖区的职能和活动，只能由有关各自角色的通用政策，标准和协议。同时，稳定币安排可能涉及的功能超出了传统金融的功能范围组或FMI。稳定币的每个部分，无论是实体，策略，过程还是技术安排会影响其他部分。取决于稳定币的具体特征安排，有可能使稳定币安排不受政策，标准和合同规定的足够稳健的治理和控制整个职能，活动和参与者网络的义务。

尽管联合监管的目标与GSC安排的情况相关，但在某些情况下，“home” and “host”的概念不能轻易地通过松散的实体网络和分散的所有权和控制结构运作来转换为GSC安排。假使没有实体负责GSC安排的治理，或者GSC安排的后端核心功能(治理、硬币发行、稳定机制或转移机制)是由不同司法管辖区的不同实体执行，那么情况更是如此。也可能有不同的选择来确定“本地管辖权”[24]。25 .鉴于“home-host”概念的这些内在限制，联合监管范围之外存在的某些跨国监督和监管模式可能更有意义。

各部门当局之间可能需要对现有的合作机制进行一些调整(例如通过谅解备忘录)来帮助支持合作与协调。

4.3. 现有标准在合作、协调和信息共享方面的作用

尽管GSC安排有其特殊性，但有关当局之间的合作、协调和信息共享的现有国际标准和原则应有助于促进GSC安排的跨境合作。鉴于GSC安排的多职能和多管辖性质以及“松散的网络结构”，可能需要建立新的合作形式，或根据现有的办法加以调整。

除了第3.2节中提到的可适用于GSC安排的总国际标准外，现有的以跨境合作、协调和信息共享为重点的国际标准和原则也可适用于GSC安排。这些原则包括与合作有关的原则，其中强调合作和分享信息的重要性，例如:

l PFMI的责任E，规定“中央银行、市场监管机构和其他相关当局应在国内和国际上相互合作，以促进FMIs的安全和效率。“责任E及其考虑关键要点为负责跨境监管的当局之间合作提供了坚实的基础。除了FMI的功能外，稳定币安排可能还具有其他功能并提供服务，责任E还预测监督者将识别并可能与更广泛的权威机构接触。CPMI-IOSCO目前正在考量额外的考虑是否有助于实现相关当局之间的适当合作。

l 有关跨境监管合作的BCBS标准:参与监管GSC安排的国际银行集团的监管者将以相关监管合作委员会原则为基础，这些原则强调了协作和信息共享的重要性。[25]其中包括《巴塞尔协议》[26]、《有效银行监管的核心原则》、《home-host信息共享安排》和《有效监管学会原则》。

l FATF标准:无论GSCs被归类为虚拟资产还是其他传统金融资产，关于“反洗钱”/“反恐融资”的FATF标准都是适用的。2019年6月敲定的关于虚拟资产的FATF标准要求虚拟资产服务提供商至少在其设立的司法管辖区(如果是法人)或其所在地(如果是自然人)进行许可或注册。该标准还包括在服务提供商向其客户提供产品和/或服务的或开展业务的司法管辖区进行选择性的进一步许可和注册。FATF的标准进一步要求当局之间开展各种形式的跨境合作，包括相互法律协助和信息共享。

l IOSCO[27]关于监管合作的原则 (原则13至15)、IOSCO关于磋商、合作和信息交流的多边谅解备忘录[28]、关于加强多边谅解备忘录的磋商、合作和信息交流、2010年5月关于跨境监管合作IOSCO原则[29]、2015年IOSCO跨境监管工作小组报告的跨境监管和监管合作以及后续小组应对潜在监管套利的工作;和

l 金融集团监管联合论坛原则（2012）的跨境监管和监管合作方面。

此外，定制的监督安排，如SWIFT[30]或CLS[31]的国际合作监督安排，可为建立合作安排提供参考，以帮助确保对跨部门和跨界运行的GSC安排进行全面监督和监督。

5. 有效监管，监督和督导GSC的高级别建议

5.1. 目标

这些高级别建议旨在促进各司法管辖区对GSCs一致且有效的监管，以解决GSC在国内和国际两级带来的潜在金融稳定风险，与此同时，支持负责任的创新并为司法管辖区实现国内途径提供足够的灵活性。

这些建议目的是面向高层并灵活，以便将其纳入可适用于GSCs的各种监管框架。它们旨在促进一个技术中立的监管、监督和督导框架，并侧重于潜在的行为与风险。

这些建议是向管辖范围内的金融监管、监督和督导当局提出的。它们应由各个当局在其职权范围内适用。

基于对GSC安排的经济功能的评估和“相同业务、相同风险、相同规则”的原则，并以监管目标和结果为重点，当局应在其管辖范围内应用并在必要时制定有效的监管、监督和督导方法以及拥有各自任务和法律框架的跨境合作机制。

与此同时，这些建议列出了对GSC安排内服务和活动提供者的期望，并可作为当局就GSC相关风险和如何解决这些风险与利益相关者积极接触的基础。

5.2. 范围

这些建议侧重于解决金融稳定带来的风险，因此并未全面涵盖诸如反洗钱/反恐融资，数据隐私，网络安全消费者和投资者保护，竞争政策，税收，货币政策，货币主权，货币替代以及其他宏观经济等重要问题。但是，他们承认，针对GSC安排的全面监管框架应有效解决反洗钱/反恐融资，数据隐私，消费者和投资者保护，竞争、市场诚信以及金融稳定性风险。

这些建议适用于任何司法管辖区中的任何GSC，并可以帮助当局解决GSC安排内可能超出传统监管范围的活动和服务。 在GSC安排活跃的辖区中，所有相关机构对这些建议的一致应用可能有助于确保全面的监管覆盖并减少监管套利的范围。

尽管重点关注可能广泛充作消费者和企业付款和/或价值存储方式的GSC，但建议也可能与以下方面有关：

l 仅在某些国家或地区可能对金融稳定构成风险的稳定币安排；

l 仅用于金融机构之间批发交易的稳定币安排；

l 预计将成为GSC安排的稳定币安排; 与

l 由于可比的国际影响力，规模和用途，可能带来与GSC构成某些类似风险的其他加密资产。

高层次建议是对国际部门标准和原则任何潜在更新的补充，并旨在为之提供参考。主管部门应依据与GSC安排监督和督导相关的部门标准和跨境合作原则，在这些部门中执行与这些标准所涵盖的现有受规管活动相同的经济职能。这些包括，例如，IOSCO关于跨境监管合作的原则，CPMI-IOSCO金融市场基础设施的原则，包括主管部门的职责，尤其是责任E，FATF标准，尤其是建议15，以及适用于BCBS和FSB跨境银行监管和危机管理的相关原则。标准制定机构的审查工作，可在适当情况下调整其标准，以考虑到稳定币的新颖性，从而进一步促进国际一致性，并减少套利或监管失灵的风险。

5.3. 跟进和审查

FSB将与相关SSB紧密合作，在未来几年内采取适当行动，以（i）确保完成任何相关的国际标准制定工作，（ii）评估国际标准的实施情况，包括各当局之间的合作，协调和信息共享，以及（iii）审查和评估更新本报告中建议，完善或调整国际标准（包括提供进一步指导）的必要性。表3显示了这项工作的指示性时间表，如路线图所示。

在2023年之后，为了与GSC安排和市场发展变化保持同步，FSB将定期审查其建议，以发现任何潜在的差距，并在必要时进行更新，以确保它们仍然适用并可继续促进跨辖区GSC安排的有效监管，监督和督导。

5.4. 高层次建议

1. 当局应拥有并利用必要的权力和工具以及充足的资源，以全面地监管，监督和督导GSC安排及其相关功能和活动，并有效执行相关法律和法规。[32]

司法辖区内的权威机构，无论是独立的还是集体的，都应拥有并利用适当的权力和能力，以在适当情况下进行监管，监督，督导，并在必要时有效地禁止进行稳定币活动，向其内部或从其司法管辖区提供给用户的服务以及这些服务和活动可能随之带来的风险。 例如，这可能包括与稳定币安排的治理和控制有关的活动和服务，稳定币安排的基础设施运营，发行和赎回稳定币，管理稳定币储备资产，为稳定币储备资产提供托管或信托服务，交易与交换稳定币，或存储用于访问稳定币的密钥。

当局的权力应扩展到在其管辖范围内从事GSC活动且在其权限和授权范围内的实体。主管部门应酌情评估，确定和澄清哪些主管部门对GSC安排的每项活动负责。

当局应通过适当的法规或政策变更来识别和解决其监管，监督和督导框架中的重大空白。在某些司法管辖区，可能需要进行立法修改以弥补这些差距。

当局应确保对GSC活动进行适当的监控（以及对这些活动的执行方式进行任何重大更改），并确保及时获得足以进行有效监管，监督和督导的相关信息。

当局应有权执行适用的监管，监督和监督要求，包括进行检查或审查的能力，并在必要时要求采取纠正措施和采取强制措施。为此，应向主管部门提供或获得有关支持GSC安排的技术和法律义务的充分信息。

当局应能够确定负责相关活动的法人实体，并评估GSC安排采取纠正措施的能力。

如果司法辖区不符合适用的监管，监督和督导要求，则当局应有能力缓解与辖区内某些或特定稳定币有关的风险，或禁止使用这些稳定币。

2. 主管部门应在职能上对GSC安排应用全面的监管，监督和督导要求以及相关的国际标准，并与其风险相称。

为了推广一种技术中立的方法，以全面监督GSC的职能和活动并减轻监管套利，当局应关注GSC安排所履行的职能和所承担的风险，并以相同方式应用适当的监管框架，正如将其应用于执行相同功能或活动并带来相同风险（“相同业务，相同风险，相同规则”）的实体。

主管部门应酌情采用规则和政策，包括适用的国际标准，并在GSC安排提供与其他金融服务提供商相同的功能并带来相同风险的范围内。这包括针对电子货币发行人，汇款公司，金融市场基础设施（包括支付系统，集体投资计划以及存款和证券交易活动）的相关法规，标准和规则。这还包括市场完整性，消费者和投资者保护安排，适当的保障措施，例如交易前和交易后的透明义务，利益冲突规则（包括针对不同的服务提供商，例如储备资产保管人和硬币发行人，代币发行人和交易平台），披露要求，交易GSC的平台的健全系统和控制，在未经授权的交易和欺诈的情况下分配责任的规则以及管理转移订单不可撤销的规则（“结算终结”）。

当局应评估现有的监管，监督和督导要求是否足以应对GSC职能和活动的风险，并考虑不适用于GSC安排方面的要求的潜在影响。当局应在必要时澄清或补充未能充分反映GSC功能和活动风险的财务法规，并应制定和实施法规以应对未捕获的风险。

就管辖权规则如何适用于GSC安排跨境运作的职能和活动的不同方面以及其他类型的财务安排，应该进行合作与协调。

3. 当局应在国内和国际上相互合作与协调，以促进有效的沟通与协商，以相互支持与履行各自的职责，并确保对整个GSC安排进行跨界跨部门的全面监管，监督和督导。

合作安排应灵活，有效，包容和跨部门，并考虑到GSC安排的复杂性和潜在发展以及随着时间的推移所带来的风险。它们可能采用不同的形式（例如，管理学会，论坛，网络，谅解备忘录（MoU），临时安排）。他们还应考虑GSC安排的独特性，通常由多个相互关联且角色和职责不同的、不相关的实体组成。

双边和/或多边谅解备忘录可为合作安排提供信息，以促进合作和信息共享，危机管理和解决，并辅以单一重点的机制，例如关于AML / CFT或网络安全。这些安排还应考虑潜在需要寻求其他司法管辖区当局的合作以实现监管目标，例如实施恢复和解决计划，或停止在一个司法管辖区开展活动并对另一个司法管辖区造成不利影响的活动。

在建立合作安排时，当局应考虑如何确保该安排考虑到了正在运作或试图运作的每个司法管辖区和部门的利益，治理机构所在的司法管辖区，GSC职能和活动的提供者和GSC安排的用户所在地（溢出）风险所在地，以及GSC安排在不同司法管辖区以及在AEs和EMDE之间可能产生的不同影响。

4. 当局应确保GSC安排有一个全面的治理框架，明确分配GSC安排内职能和活动的责任。

鉴于GSC活动，职能和参与者的整个网络都需要建立一个符合相关国际标准的适当治理框架，因为该网络的每个部分都可能影响其他部分。治理结构和问责制应具有健全的法律基础，并且应清晰，透明与向用户和其他利益相关者披露。此类披露应包括如何分配治理和问责制以及如何解决不同辖区中不同实体之间的潜在利益冲突，以及阐明任何一个辖区中问责制和法律责任的限制。GSC安排的所有职能和活动都应如此，包括但不限于为GSC安排的参与者设定规则和标准，运行稳定机制，尤其是适当地投资储备资产，以提供储备资产的托管或信托服务，并提供面向用户的服务，例如交易所和钱包。

GSC安排在其治理设计的分散程度上可能有所不同。尽管如此，当局仍应确保有一个或多个治理机构或同等机制，GSC安排的职能和活动应受到适当的监督，治理和保障。完全无许可的分类帐或类似机制可能会对问责制和治理构成特殊挑战，因此，当局需要确保适当的监管，监督和督导要求可以有效地应用于此类安排。

如果GSC安排依赖第三方，则GSC治理机构应提供全面评估，说明其对第三方的依赖如何不妨碍其满足法规要求以及对性能，弹性，安全性，开发和维护的期望和合规性。

5. 当局应确保GSC安排具有有效的风险管理框架，特别是关于储备管理，业务弹性，网络安全保障措施和AML / CFT措施，以及 “适合和适当” 的要求。

当局应确保GSC安排已制定政策，阐明如何GSC安排内的所有职能和活动均受风险管理适用于GSC特定风险并与其相称的措施安排姿势。如果风险来自标的资产价值的波动由GSC运营商部分或全部由相关的审慎框架承担（例如市场风险框架）应适用于GSC运营商。

当局应确保GSC安排进行适当的尽职调查（针对例如，通过对参与“管理和控制GSC安排以及那些从事锻炼的人与GSC活动有关的重大权力或承担重大责任。

当局应确保GSC安排制定政策，应对GSC安排的高风险，如操作风险、洗钱/恐怖主义融资风险和网络风险，并根据GSC安排运作的司法管辖区的法律义务，提供适当的消费者和投资者保护。风险管理措施和技术标准应包括GSC安排中活动的提供者所执行的相关活动，特别注意无许可或匿名网络的遵守情况。

当局应确保GSC安排进行持续的风险评估、应急准备和连续性计划。当局应确保GSC安排对其技术模型和货币转移规则如何为结算的最终性提供保证进行强有力的评估。

当局应考虑要求GSC安排对储备资产管理采取严格的规则，并拥有足够的资本和流动性缓冲，以吸收信贷、流动性和市场风险，以及与稳定机制相关的法律风险、操作风险和网络风险。资本和流动性拨备应确保包括赎回权在内的GSC安排考虑了它们在压力和极端市场条件下，包括通过情景分析等方式，妥善处理大规模赎回需求风险的能力。

应特别注意在期限、信贷质量、流动性和GSC储备资产集中方面的风险承担程度。此外，与资产相关的稳定机制应该有足够的控制，以确保GSC的发行和销毁与储备资产的相应增加或减少相匹配，并确保储备资产的增加或减少能够避免对更广泛市场的不利影响。

6. 当局应确保GSC安排具备收集、存储和保护数据的健全系统。

GSC安排应实施和操作数据管理系统，以确保可发现的格式记录和维护收集到的相关数据和信息并在操作过程中产生并符合所有适用数据隐私权要求。应采取适当的控制措施以维护完整性链上和链下数据的安全性并符合适用数据保护法规。

当局应该能够获得及时和完整的相关数据和信息，使他们能够实施充分的监管和监督，捕捉GSC安排的职能和活动，根据所构成的风险的级别和性质。

7. 当局应确保GSC的安排有适当的恢复和解决计划。

当局应确保GSC安排有适当的计划，以支持在适用的法律(或破产)框架下有序关闭或解决，包括在GSC安排内任何关键职能和活动的连续性或恢复。

当局应考虑如何通过GSC网络中各实体之间的有效合同义务来实施此类计划，并解决各实体运作所在的所有管辖区内当局的潜在参与问题。

8. 当局应确保GSC安排向用户和相关人员提供为利益相关者提供必要的全面透明信息了解GSC安排的功能，包括其安排稳定机制。

GSC安排的功能应对用户透明并相关利益相关者应包括：GSC安排的治理结构；的在内部分配给运营商或服务提供商的角色和职责GSC安排；稳定机制的运作；投资储备资产的授权；监护权的安排和适用的隔离储备资产；可用的争议解决机制或程序补救或投诉，以及与用户相关的风险信息。

当局应确保GSC安排向用户和市场披露有关稳定机制(如与资产挂钩或基于算法)的设计，以及稳定币价值维持机制的适当信息。

向用户和交易对手披露的信息应定期涵盖GSC的流通量以及资产的价值和构成保留对GSC的支持。有关GSC流通量的信息以及支持GSC的储备金中资产的价值和构成应接受独立审核，并定期进行全面的披露透明的方式。与GSC运作有关的其他信息布置，例如可用的交换平台清单，钱包提供商，应尽可能使它可用。

当合约安排的潜在修订可能对合约的价值、稳定性或风险产生重大影响时，合约安排应设立机制，以确保保障使用者及交易对手的利益。

9. 当局应确保在适用情况下，就任何赎回权的性质和可执行性，以及赎回的程序，向使用者提供法律上的清晰说明。

当局应该要求GSC安排向用户提供适当的信息赎回权（如有）和任何索偿的性质和可执行性用户和中间人可能拥有或可能没有基础储备资产，或反对发行人或担保人，包括如何在破产中处理债权或解析度。GSC安排还应提供有关以下方面的足够信息：用户的赎回和执行任何索赔的过程（如适用），以及GSC安排如何确保此类流程的顺利执行，包括在压力下。当局应考虑影响，包括GSC安排授予用户和/或中介直接的决定的“运行”风险向GSC发行人或其准备金提出的法律主张。

GSC的安排应提供有关恢复途径的充分信息，这些恢复途径可用于由于网络攻击或其他操作事件等原因而失去钱包或私钥访问权限的用户。

如果稳定币被广泛用于支付目的，当局应评估与类似工具一致的保障或保护措施是否适当。如果针对此类稳定币的GSC安排提供赎回权，则赎回应采用可预测且透明的汇率，包括当局认为这是适当的，相当于法定货币广泛用于付款目的的工具。当局应确保此类GSC 安排遵循与财务要求相当的审慎标准具有相同经济职能并构成类似风险的机构。

10. 当局应确保在特定管辖区开始任何运营之前，GSC安排符合特定管辖区的所有适用监管和监督要求，并在必要时适应新的监管要求。

当局不应允许在其管辖范围内实施GSC安排，除非GSC安排符合其管辖范围内的所有法规，监管和监督要求[33]，包括肯定批准（例如许可证或注册）有这种机制的地方[34]。

GSC安排应有能力在必要时调整其业务特点、过程和机制，以遵守管理要求和国际标准的发展。

在推行该安排和向特定司法管辖区的用户提供服务之前，参与管理和控制该安排的实体和个人若有意从事该安排的职能和活动，应了解适用的规管要求。如果可能适用一个以上司法管辖区的规定，它们应了解哪些司法管辖区的规则适用于执行这些规则的实体的职能和活动的不同方面，并应积极与当局接触。

附件2：按GSC的活动划分的漏洞，监管工具和国际标准的示例安排

附件3：盘点回复摘要

本附件介绍了FSB对所谓的“稳定币”(以下简称“SCs”)的监管和监督方法的调查结果。FSB的所有成员及其区域协商小组(RCGs)的成员都被邀请参加调查。

共有51个管辖区完成了调查，其中包括25个FSB管辖区和26个RCG管辖区。所有问题不一定都得到司法管辖区的答复，即表格和图表中答复的总和可能是变动的，并低于收到答复的总数。

现行的管理方法

目前，大多数司法管辖区都没有在国内发行SCs。 SCs在31个辖区可用，且大多数是跨境的。 这些管辖区中的大多数，包括几个发达国家，目前没有针对SCs本身的监管制度。 但是，其中许多司法管辖区的监管方法确实又全部或部分地适用于SCs。

图1总结了对有关现行SCs法规的回应。大多数受访者指出，SCs可以归类为多个监管类别，并且随着SCs的性质和用途的发展，分类可能会发生变化。 许多受访者认为，现有的监管框架可能不足以解决来自SCs的风险，可能需要调整现有的监管框架。

关于跨部门的问题，大多数司法管辖区认为，现有的部门间合作机制可能需要进行一些调整来使它们能够满足合作和协调的需求 (例如通过谅解备忘录)。

监管分类

37个司法管辖区提供了有关如何对SCs进行分类的一些信息，发达国家的司法管辖区更有可能采用分类方案。

图2显示了当前和未来的分类。SCs最常被归类为电子货币，这是发达国家中的一种集合投资计划（CIS），其次是存款、CIS以外的证券和衍生品。对于EMDEs，最常用的分类是电子货币和支付工具。在将SC归类为CIS的司法管辖区中，有五分之四(20个司法管辖区中有16个)也将SC归类为另一种证券，包括CIS以外的证券、衍生品或商品。

一些受访者表示，在其当前的法律框架下，不可能将SC归入多种监管类别。因此，某些活动可能不会受到管制/捕获，这取决于SC生态系统将属于哪种管制分类。表1还显示，受访者考虑的最突出的监管类型是“反洗钱”/“反恐融资”、网络/技术风险、安全性/可靠性与数据隐私。

活动监管

表1显示了SC生态系统中按活动划分的适用法规。发行/赎回SCs；管理SC储备资产；为SC参考资产提供托管；交易/交换SCs（包括转售给零售用户）和存储SCs（钱包）是监管中最常涉及的功能，特别是有关AML/CFT的规定。就治理和基础设施协定的运作而言，SCs的监管范围是最低的。

一位受访者指出，某些活动可以方便地进行远程操作并迅速转移地点（例如，策划、发行SC、储备管理），因此，与那些倾向于将精力集中在国内的活动相比（例如，交易、储存、保管SC），更容易发生监管套利。

注：每个单元格中的数字表示针对特定活动和监管类型收到的回应数量，例如，显示33个司法管辖区存在AML-CFT法规，并将适用于稳定币的发行/赎回。

SCs的跨境监管

无论是在外国司法管辖区提供适用于国内客户的SC活动（图3），还是在国内运营向境外提供跨境服务的SC协定（图4），大多数司法管辖区都对跨境运营的SC协定拥有一定权力[46]。

一个机构的监管/监督范围还取决于SC是否可以归入现有的监管框架。只要SCs可归入国内监管框架，大多数司法管辖区的当局对在海外发出但在国内可供用户使用的SCs就具有相同的权力。发达国家的管辖范围通常表明在国内和国外都拥有更多的权力。

多数受访者认为国际合作对调节和监督SC活动非常或比较重要(图5),并支持合作监管和跨境信息共享(例如通过国际标准应用如PFMI[47],现有监管制度在地区[48]或部门之间的合作机制[49]),甚至考虑建立跨境协调机制或合作网络[50]。关于跨界合作的考虑似乎在新兴市场国家仍处于较早阶段。

至于有关当局能够收集和交换(包括跨境)的“SCs”数据，这在很大程度上取决于 “SCs”的实际分类和监管“或SCs”管理。如果某一特定实体实施SC协定的活动受到监管，当局一般就可获取广泛的权力来收集数据，例如支付交易、金融机构对SC的暴露程度、投资者和交易数据(视所考虑的许可证制度而定)。在这些情况下，与外国当局现有的合作机制一般包括数据共享。当实体不在监管范围内时，挑战就会出现。

监管的潜在发展

图6总结了有关SCs调节对潜在演变的响应。SC结构的变化（准备金构成的变化，即资产、稳定机制）、与其相关的权利（准备金资产债权的存在变化）以及SC的实际使用（例如成为支付手段、用于信贷、采用规模的变化）都可能会引发对SC监管分类的重新评估。一些司法管辖区指出，监管环境的变化可能会影响现有的分类。

关于可能无法充分解决的风险，受访者指出，需要认真考虑跨界和跨部门的问题。大多数司法管辖区强调，与金融稳定机构所使用的基础技术（DLT /区块链）相关的金融稳定性，货币政策，货币主权，货币替代，消费者和投资者保护，AML / CFT，数据隐私以及与特定技术相关的特定操作风险的风险需要进一步评估。有人强调了SCs系统的去中心化也是一个复杂性因素。最后，还存在监管套利的风险以及未在监管范围内捕获关键活动的风险。受访者还指出，GSC具有更普遍的风险，可能成为货币的替代品（尤其是发展中国家，发展中国家会通过汇率显示大辐波动的资本流动），零售存款或安全资产，这些风险加剧了银行挤兑，并使更传统的金融机构失去中介作用。一些受访者相信，如果将GSC系统视为一种支付系统，则现有框架（例如PFMI）将充分适用并覆盖风险。

大多数受访者表示，将来可能需要对现有监管框架进行调整。 一些受访者表示，他们打算采取立法行动，以解决其监管制度中缺失的部分（例如，贸易/交换，存储SC），或采用一个全面的框架（如在欧盟，有可能出台新的法规，来制定欧盟在加密资产方面(包括SCs)的共同做法）。

FSB的政策制定和考虑因素

图7显示，发达国家与发展中国家的管辖区都认为，潜在的大量用户、BigTechs的参与、GSC用于支付或汇款的潜在跨境使用功能与GSC成为价值存储的能力是GSC的主要特征，这些特征将使其区别于其他SCs，并可能对当局追求的金融稳定和监管目标造成更大威胁。

发达国家的司法管辖区更关注GSC作为价值存储的感知可靠性以及GSC生态系统的复杂性和非中心化。另一方面，发展中国家司法管辖区则对GSC与外币挂钩表示了更大的关注，无论是在GSC提供的服务还是与外币挂钩的赎回价值方面。

[1] 《解决“全球稳定币”安排带来的监管、监督和督导挑战:协商文件》

收到的公众回应:《公众对解决“全球稳定币”安排带来的监管、监督和监管挑战的咨询做出了回应》

[2] https://www.fsb.org/2020/10/enhancing-cross-border-payments-stage-3-roadmap/

[3] 该报告认为，建立权威的权力和工具是各个辖区的立法机关的工作范围，任何变更都需要立法的支持。

[4] 本文将稳定币称为加密资产的一类，而并未使用更广泛的数字资产为参考。 选择加密资产的参考说法是为了与FSB先前的出版物保持一致。

[5] 有关可用于确定稳定币是否符合“全球”稳定币资格的内容，请参阅附件5。

[6] 有关稳定币带来风险的高层级概述，请参阅2019年10月G7报告，《调查全球稳定币的影响》。

[7] FSB（2020），《应对“全球稳定币”安排所带来的监管，监督和督导挑战咨询文件》，4月

[8] FSB（2020），《增强跨境支付：第三阶段路线图》，10月

[9] 实际上，诸如私人资产挂钩代币之类的替代术语可以更准确地表征此类工具的技术性质。

[10] 参见例如：Bullmann，D./Klemm，J./Pinna，A.，《寻求加密资产的稳定性：稳定币是解决方案吗？》，欧洲央行临时文件第230号，2019年8月，区分由基金（“代币化的基金”），与资产（“抵押的稳定币”）支持的稳定币–需要保管人以进行保管（“脱链”）或由（加密）资产支持的传统资产类别–，“由用户对其所持资产的未来购买力的期望作为后盾，不需要任何基础资产的保管” 的算法稳定币； Moin /GünSirer / Sekniqi，《稳定币设计分类框架》，2019年，通过抵押品（类型和数量），机制，价格信息和挂钩对稳定币进行分类。

[11] 例如，在某些情况下，维持稳定币的价值除了使用其他资产钉住汇率外，还涉及使用储备资产。 在另一些情况下，稳定币可能仅将另一资产作为挂钩而没有储备资产。 通常，如果将稳定币与广泛接受的稳定参考资产挂钩，并且基础储备资产与参考资产高度相关（例如，当储备资产以与参考资产持有相同货币时），则稳定币的价值可能会更稳定。

[12] G7稳定币工作组，《研究全球稳定币的影响》，2019年10月

[13] 包括用户是否有权按面值赎回的法定资产。

[14] BCBS(2019)，《设计加密资产的审慎处理》，12月

[15] BCBS(2011)，《操作风险稳健管理原则》，6月

[16] BCBS(2019)，《关于加密资产的声明》，3月

[17] 2019年6月21日，FATF发布了关于新技术(INR。15),澄清了FATF之前的修改虚拟资产相关的国际标准和描述了国家责任单位必须遵守有关FATF建议避免虚拟资产的滥用对洗钱和恐怖主义融资和融资的增殖。

[18]术语“虚拟资产”和“虚拟资产服务提供者”使用FATF根据定义可以在http://www.fatf-gafi.org/glossary/u-z/中查询。

[19] FATF(2019)，《“稳定币”和其他新兴资产洗钱风险》，10月

[20] FATF (2020)，《 FATF向G20报告所谓的稳定币》，6月

[21] PFMI注意支付系统是“……的一组工具、过程和规则之间的转移资金或参与者;制度包括参与者和经营主体的安排。“仪器可能稳定币发行人发行的令牌,令牌之间的付款程序可以持有人(或参与零售商),和规则可能会设定的稳定币发行人(和编纂区块链)。

[22] IOSCO(2020)，《全球稳定币倡议》，3月

[23] 例如，BCBS(1992)，《国际银行集团及其跨境机构的监管最低标准》，7月

[24] 例如，FATF标准要求虚拟资产服务提供商在其注册地获得许可证或注册，并让个别司法管辖区决定在服务提供商拥有管理层、后台人员或大量客户群的情况下是否也应要求获得许可证或注册

[25] 分别参见《BCBS银行外国机构监管原则》(1983年)、《有效银行监管核心原则》(2012年)、《有效实施巴塞尔协议II的Home-host信息共享》(2006年)和《有效监管学会原则》(2014年)

[26] BCBS(1983)《银行在外国设立机构的监督原则》，五月

[27] 参见《证券监管目标和原则》，2017年5月

[28] 参见https://www.iosco.org/about/?subsection=mmou

[29] 参见https://www.iosco.org/about/?subsection=emmou

[30] 比利时的国家银行,作为主导监督, 与其他十国集团中央银行迅速开展监管合作,例如加拿大银行,德意志联邦银行、欧洲中央银行、法国央行、意大利央行、日本银行、 Nederlandsche银行,瑞典国家银行, 瑞士央行(Bank of England)和美联储(Federal Reserve)系统(美国),由纽约联邦储备银行和联邦储备系统的理事会。NBB与其他合作央行之间的关系已经在双边谅解备忘录中确定。

[31] 类似地,CLS监督的合作监管安排已建立,这是由美国联邦储备理事会(美联储,fed)系统主导, 就CLS-settled货币问题包括理事会联邦储备系统和纽约联邦储备银行合作的十国集团和其他央行。现已经建立了一项合作议定书(见https://www.federalreserve.gov/paymentsystems/cls_protocol.htm)。

纽约，与10国集团和其他中央银行合作发行cls结算货币。已经建立了一项合作议定书(见https://www.federalreserve.gov/paymentsystems/cls_protocol.htm)。

[32] 该报告认为，建立权威的权力和工具是各个辖区立法机关的工作范围，任何变更都需要立法的支持。

[33] 包括考虑到当局的现行政策

[34] 这不会妨碍在有关司法管辖区有关当局的充分监督下建立概念证明或有限规模的试验。

[35] https://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD561.pdf

[36] https://www.iosco.org/about/?subsection=mmou

[37] https://www.iosco.org/about/?subsection=emmou

[38] https://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD322.pdf

[39] https://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD507.pdf

[40] IOSCO (2013), 《交易所买卖基金监管原则》，6月

[41] https://www.iosco.org/news/pdf/IOSCONEWS486.pdf.

[42] http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD392.pdf.

[43] 《关于保护客户资产咨询报告的建议》和《最终报告》。

[44] IOSCO（2020），《问题，风险和监管注意事项》，2月

[45] 国际证监会组织（2017），《证券监管目标与原则》，5月

[46] 已经提到了几种所谓的“稳定币”可以跨境使用，其中以Tether为首。非详尽清单还包括DAO，DAI，TrueUSD，USDPax，PAXGold，Everex，SGDR，1SG，SDS，USDC，USDS，EURX，JPYX，GBPX，AUDX，NZDX，CNYX，RUBX，CHFX，CADX，CADX，GLDX，SLVX。

[47] 更准确地说，责任E。

[48] 例如，在欧洲，根据持牌实体的通行证规则，并通过欧洲监管机构（EBA，ESMA和EIOPA）内建立的监管合作机制。

[49] 通过当局之间现有的或扩展的谅解备忘录以及类似的双边/多边协议（例如，由ISBCO等SSB提供的协议）。

[50] 已经提到了SWIFT的现有协定。

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