解读虚拟货币监管

作者｜刘锷「中国人民银行天水市中心支行」

近年来，以比特币为代表的虚拟货币炒作活动频繁，特别是2020年下半年以来，受比特币产量减半、流动性挖矿、美联储货币超发引发对美元贬值担忧等因素叠加的影响，一些机构借机重仓和炒作虚拟货币，使得虚拟货币价格在2021年急速增长，金融风险高度集聚。

虚拟货币的便捷、隐匿、可兑换、不可操控等特点，很容易被不法分子利用作为转移资产的渠道，成为洗钱的工具，虚拟货币领域潜在的风险日益加剧，对金融监管尤其是反洗钱监管的全面性、有效性提出了挑战。

引起系统性金融风险的可能性越来越大

作为新兴事物，虚拟货币发展迅速且体量大，而相关的监管规定较为滞后，存在监管真空，这使得投资者、消费者等一些利益相关方的合法权益难以得到有效保障。由于虚拟货币交易市场是自发形成的，交易对手风险、资金安全风险、交易信息不对称风险、结算风险等都需要参与者自行承担，当虚拟货币交易平台遭受黑客攻击时，用户也要承担由此产生的损失。如2014年日本Mt.Gox因系统漏洞被黑客盗取744408枚比特币（约65亿美元），用户因此遭受巨大损失。

由于虚拟货币的自身特性，其发行与流通可避开金融机构直接进行，传统金融监管体系无法核查包括交易主体、交易对手、交易时间、交易地点甚至交易金额在内的各类信息。在网络交易环境下，虚拟货币的隐蔽性、虚拟性等特点打破了传统货币发行商、交易商和客户三者之间现场交易的限制，一些匿名进行的交易环节更使管理者难以追踪监控不法分子从事的涉恐、洗钱、非法集资等活动。如在比特币发展初期，美国“SilkRoad（丝绸之路）”网站案件引起轰动，比特币利用该网络空间，成为毒品、走私等各种非法交易的渠道。

除此之外，虚拟货币可以在全球范围内实现高效便捷流动，此特性也使其难以被跟踪监测。在网络环境下，虚拟货币体系的发行方、参与方以及交易方可以分布在全球，尤其是跨国支付的特点，让客户在不同的国家和地域分散存储交易记录和身份信息，与传统金融资产特定的国界限制和主权属性有所区别。因此，在单一主权国家范围内，虚拟货币全球范围流动情况的监测和跟踪难以实现。由于各个国家的反洗钱监管具有明显的差异化，则可以利用集中式和分散可兑换式虚拟货币进行洗钱，前者可以有针对性地选择在反洗钱监管方面比较薄弱的国家和地区，后者可以利用匿名非面对面交易，规避特定国家的反洗钱控制措施。

虽然虚拟货币暂未对金融系统产生较大冲击，但随着虚拟货币的发展，其引起系统性金融风险的可能性越来越大。

虚拟货币反洗钱监管的国际实践

从监管模式来看，美国将比特币等虚拟货币按照“货币服务业”进行反洗钱监管，监管内容包含网络安全、消费者保护、反洗钱等方面，要求货币服务机构也应建立反洗钱机制。欧洲委员会建议对虚拟货币交易服务商以及钱包进行严格的反洗钱活动监管，旨在打击偷税漏税、洗钱、恐怖主义等犯罪行为。金融情报部门可以通过义务实体监控虚拟货币动向，从而达到监控反洗钱和打击恐怖主义的目的。俄罗斯要求由合法设立的加密数字货币交易所对加密数字货币的流转及数字钱包密钥进行管理。新加坡规定对虚拟货币是否会被用于恐怖融资、洗钱等非法用途进行密切关注和监督。

国际组织也加强了对虚拟货币的监管。反洗钱金融行动特别工作组（FATF）发布监管指引，要求成员国对提供虚拟货币产品和服务的平台密切监督，且须尽职调查客户身份信息。2019年9月，其发布的《对虚拟资产的监管》，要求成员单位积极监测虚拟货币领域的相关风险。

从监管措施来看，首先是加强监管立法。美国出台的《虚拟货币指导意见》和《数字货币指引》明确要求，被认定为从事货币服务尤其是货币转移业务的服务机构，必须要接受《银行保密法案》所规定的记录、登记、报告等法规约束。英国金融行为监管局（FCA）发布《加密资产指南》，明确了加密资产交易市场的监管规则。

其次是明确监管主体。美国金融犯罪执法局、英国FCA、日本金融厅、瑞士金融市场监督管理局、新加坡金融管理局、澳大利亚金融情报局等金融监管部门专门负责对本国的虚拟货币交易开展监管。

再者是实施准入监管，加强科技监管。美国、日本、加拿大等国采取“牌照管理”监管，严格准入标准和监管要求。法国金融监管局于2019年12月发布《虚拟货币服务商准入标准》，要求存量和新增的服务商完成注册后才可开展经营。英国、澳大利亚、新加坡等国将虚拟货币纳入了“监管沙箱”，在可控的测试范围内积累经验，根据虚拟货币市场动态及时调整相应的监管措施。

最后是加强跨境监管。国际证券委员会组织2019年发布《关于加密货币交易平台的问题、风险和监管注意事项》，建立了首次公开售币磋商网络，以讨论有关跨境监管问题。美国司法部可以对违反美国法律的虚拟货币服务提供商及个人进行起诉，无论其是否在美国境内。

虚拟货币反洗钱监管建议

2021年9月，中国人民银行等十部门联合下发《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，明确规定虚拟货币不具有与法定货币等同的法律地位，虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动，同时要求严厉打击相关非法金融活动和违法犯罪活动。在虚拟货币反洗钱方面，仍需加强监管。

●建立完善的监管法律制度体系

及时修订完善相关法律制度，如在《反洗钱法》的修订过程中，明确将虚拟货币纳入适用范围，要求虚拟货币服务提供商必须履行“了解你的客户”要求和可疑交易报告义务。并主要从虚拟货币的发行、使用、兑换、充值资金等方面着手，出台专门的制度和详细的虚拟货币反洗钱监管规定，强化对虚拟货币涉及的支付产品和服务的持续监测和监管，明确在一定情形下对虚拟货币服务商及其他参与主体给予关闭、责令停业整顿、罚款以及追究刑事责任等惩处措施，防范潜在的恐怖融资和洗钱风险。同时，借鉴FATF于2020年3月发布的《数字身份指南》，确定数字ID适用于对客户的尽职调查。

●加强监管部门的职能整合

进一步明确人民银行、银保监会、国家发展改革委、文化和旅游部、商务部、工信部等监管主体的职责和履职边界，并加强各监管部门的相互协作，根据虚拟货币跨区域、跨行业、跨部门的特点，建立虚拟货币的监管协作机制，共享信息资源以不断适应虚拟货币的发展变化，对潜在性洗钱行为及时采取有针对性的监管措施。

●加强科技应用

加大科技投入，加强对虚拟货币生产、存储、传输等技术以及发展趋势的研究，深入了解其安全性、稳定性及技术优缺点，并积极探索将大数据、云计算、机器学习等技术应用于虚拟货币的流通、交易等监测工作中，提高反洗钱监管的标准化和智能化水平，强化对可疑交易进行的技术追踪和报告，从而能够更好地对洗钱犯罪开展调查并形成震慑。

●加强国际合作

加强与二十国集团、FATF、国际货币基金组织等国际机构在虚拟货币反洗钱监管方面的业务合作与交流，及时了解最新的产品和服务、支付技术以及其潜在的恐怖融资或洗钱方式，并合作探讨打击方案。掌握国际相关研究和监管动向，及时建立调整完善适合我国虚拟货币反洗钱监管形势需要的双边或多边沟通协调机制和监管制度，有效提升虚拟货币的反洗钱监管合力和效率。